三網(wǎng)融合需建統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)
宋軍杰 2007/09/11
隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和社會信息化需求的增加，通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣電網(wǎng)的融合以及下一代網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)融合已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展主流趨勢。探討“三網(wǎng)融合”大趨勢下的監(jiān)管體制和政策，對我國推進(jìn)三網(wǎng)融合有重要啟示意義。為此，就相關(guān)議題我們與著名專家、電信研究院通信和政策研究所的朱金周先生進(jìn)行了交流。
三網(wǎng)融合需要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)
在“三網(wǎng)融合”的大趨勢下，應(yīng)該建立什么類型的監(jiān)管體系？
三網(wǎng)融合大環(huán)境下，成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確統(tǒng)一的監(jiān)管政策，成為世界各國推動融合的一個必然選擇。只有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法律體系才能夠有效應(yīng)對技術(shù)、業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)不斷融合的發(fā)展趨勢，才能夠應(yīng)對不斷出現(xiàn)的監(jiān)管新問題和新矛盾。融合環(huán)境下雖然仍存在廣電對節(jié)目內(nèi)容管理的特殊要求，但是也可以與電信業(yè)一起納入統(tǒng)一的法律，統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)下管理。通過體制改革，機(jī)構(gòu)融合，可以消除原有縱向體制帶來的阻力，尤其是消除基于內(nèi)容層監(jiān)管而傳導(dǎo)至網(wǎng)絡(luò)層的阻力，有助于形成統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)和協(xié)調(diào)的政策。同時，大大減少行政協(xié)調(diào)成本，有利于集中力量實施對包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的所有網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效管理。在條件成熟時，需要探索廣播電視和電信的融合監(jiān)管體制。
我國應(yīng)如何建設(shè)“三網(wǎng)融合”的監(jiān)管體系？
建立融合性監(jiān)管體制是大趨勢，但是為避免激進(jìn)式改革造成的震蕩，我國電信監(jiān)管體制改革需要考慮國情、政情和市場發(fā)展等因素，堅持穩(wěn)步推進(jìn)原則。在現(xiàn)階段，還要強(qiáng)化諸如信息化推進(jìn)等宏觀調(diào)控職能和有效市場競爭等行業(yè)微觀監(jiān)管職能。即兼顧分離型監(jiān)管體制和政監(jiān)合一型監(jiān)管體制的特點。三網(wǎng)融合不會一蹴而就，但正在不斷發(fā)展。隨著融合實踐的有效進(jìn)行，廣電和電信融合監(jiān)管體制受到的制約將會越來越小，探索廣電、電信和互聯(lián)網(wǎng)的融合監(jiān)管體制自然就水到渠成。
融合的產(chǎn)業(yè)環(huán)境中，需要遵循4個監(jiān)管原則
應(yīng)該采取哪些監(jiān)管原則？
在融合和轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境下，市場監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有利于產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有利于市場競爭，有利于消費者權(quán)益保護(hù)，有利于產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。具體講，在新的環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)采取以下監(jiān)管原則：
(1)保護(hù)用戶權(quán)益原則
任何政策的終極目標(biāo)就是保護(hù)用戶權(quán)益，提高用戶福利。推動新技術(shù)應(yīng)用，促進(jìn)競爭市場形成，從而讓用戶以更低地投入有更多的選擇，享受更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，是市場監(jiān)管政策所追求的最有意義的目標(biāo)。
(2)促進(jìn)競爭原則
競爭是提高效率、促進(jìn)技術(shù)發(fā)展的最好方式，也是提升用戶權(quán)益的最有效手段，競爭充分的市場，往往也是技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用最快、用戶權(quán)益被充分尊重的市場。在我們目前的情況下，寬松的市場監(jiān)管政策對打破行業(yè)分割、促進(jìn)融合業(yè)務(wù)發(fā)展、促進(jìn)競爭有著非常重要的作用。
針對我國通信行業(yè)的客觀情況，促進(jìn)市場有序競爭，營造行業(yè)良性發(fā)展的環(huán)境是市場監(jiān)管政策的主要目標(biāo)之一。尤其在融合的背景下，通過監(jiān)管制度促進(jìn)競爭更是當(dāng)務(wù)之急的事情。
(3)公開、公平、非歧視的原則
制定統(tǒng)一的適用于所有主體的非歧視政策是非歧視原則的基本要求，只有這樣統(tǒng)一的非歧視的政策才能夠在實施過程中得到尊重和落實。各個國家和地區(qū)紛紛將“非歧視”原則作為政策，特別是準(zhǔn)入政策制定的基本原則，如歐盟的《授權(quán)指令》將“公平、透明和非歧視”作為一般授權(quán)制度的基本原則。
在我國，無論是對廣電企業(yè)還是電信企業(yè)、行業(yè)內(nèi)企業(yè)還是行業(yè)外企業(yè)、國企還是私企，都適用統(tǒng)一的市場監(jiān)管政策。在目前電信業(yè)與廣電行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)背景下，在市場監(jiān)管政策尤其是準(zhǔn)入政策中引入非歧視原則，使準(zhǔn)入政策公平的適用于所有申請主體，對促進(jìn)競爭、提高消費者福利具有重要的意義。只是對于外資，在制定準(zhǔn)入政策時，要遵守入世承諾和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等產(chǎn)業(yè)政策，穩(wěn)步推進(jìn)我國的對外開放進(jìn)程。
(4)技術(shù)中立原則
技術(shù)中立原則指無論是對哪種技術(shù)，都采用統(tǒng)一的管制政策，如歐盟的管制框架規(guī)定。歐盟的通信管制實行技術(shù)中立的原則，無論對電信的移動網(wǎng)、固定網(wǎng)，還是廣電的衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)、有線網(wǎng)絡(luò)，都納入統(tǒng)一的電子通信(Electronic Communication)網(wǎng)絡(luò)管理體系，適應(yīng)統(tǒng)一的監(jiān)管。
對網(wǎng)絡(luò)管理采用技術(shù)中立的原則對中國尤其有意義。在對傳統(tǒng)電信網(wǎng)與廣播電視網(wǎng)絡(luò)面對融合的環(huán)境下，如何實施管理，引入技術(shù)中立原則，不僅能有效協(xié)調(diào)廣電總局與信息產(chǎn)業(yè)部的分工，統(tǒng)一對資源進(jìn)行規(guī)劃管理，而且能夠促進(jìn)技術(shù)融合，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新。
政府在內(nèi)容服務(wù)上要兼顧發(fā)展和監(jiān)管兩個方面
對通信信息內(nèi)容特別是多媒體內(nèi)容應(yīng)該采取哪些監(jiān)管措施？
多媒體內(nèi)容是信息服務(wù)業(yè)的核心組成部分。沒有內(nèi)容的發(fā)展，就不可能有信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展。政府在多媒體內(nèi)容上應(yīng)該兼顧兩個方面，一是發(fā)展，二是監(jiān)管。二者辯證統(tǒng)一，缺一不可。
(1)對內(nèi)容進(jìn)行分類，區(qū)分公益性和經(jīng)營性節(jié)目
發(fā)展與監(jiān)管并重是內(nèi)容產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。對于面向網(wǎng)絡(luò)的廣播電視節(jié)目集成和播出，可以區(qū)分公益性和經(jīng)營性節(jié)目。文藝、科技、體育類等經(jīng)營性節(jié)目的集成和播出，逐步探索實行制播分離，引入市場機(jī)制。
(2)明確劃分管理職責(zé)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容協(xié)同管理
正視電信、互聯(lián)網(wǎng)與廣電網(wǎng)實際存在的體制和管理差別，在維持現(xiàn)狀不變的情況下，先按照“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰運營誰負(fù)責(zé)”的原則，明確管理分工，把管理責(zé)任落到實處。機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整必須以職責(zé)明確，減少交叉為基本原則。具體而言：一是節(jié)目內(nèi)容制作由廣電主管部門負(fù)責(zé)，集成運營以廣電和媒體為主導(dǎo)，但應(yīng)當(dāng)允許電信企業(yè)通過合資、合作的方式參與。二是節(jié)目播出既涉及面向電信網(wǎng)提供信息，也涉及意識形態(tài)問題，應(yīng)由廣電主管部門和電信監(jiān)管部門實行前后置管理。節(jié)目傳輸實行統(tǒng)一管理，廣播電視節(jié)目與其他語音、數(shù)據(jù)和視頻信號的傳輸在本質(zhì)上是相同的，應(yīng)由電信監(jiān)管部門統(tǒng)一管理。
(3)加大內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐
體制變革是漸進(jìn)的過程，但是不能因此而影響融合性業(yè)務(wù)發(fā)展，影響內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照社會效益最大化、產(chǎn)業(yè)共贏以及可操作性原則，結(jié)合廣電和電信現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，以經(jīng)濟(jì)利益為核心，找準(zhǔn)各自的業(yè)務(wù)側(cè)重點和切入點，有步驟、有限制地允許在業(yè)務(wù)上雙向進(jìn)入。在廣電和電信監(jiān)管部門雙方協(xié)商基礎(chǔ)上，在操作層面各自出臺有利于融合發(fā)展的部門規(guī)章解釋性的規(guī)定，讓IPTV等融合性業(yè)務(wù)實踐在安全可控的情況下繼續(xù)開展，推行多種合作模式，在試點的實踐中逐步解決相關(guān)技術(shù)制式的選擇和標(biāo)準(zhǔn)等問題。利用用戶自下而上造勢，形成有效的利益共同體，充分發(fā)揮兩個部門各自在內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)和用戶上的優(yōu)勢，提高我國信息產(chǎn)業(yè)的整體競爭實力。
《中國通信》雜志
相關(guān)鏈接: