加大監(jiān)管力度確保健康發(fā)展
2004/07/14
應(yīng)該說，寬帶電話代表了一種寬帶應(yīng)用的發(fā)展方向。但由于我國目前的監(jiān)管政策還不明確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對現(xiàn)有規(guī)則缺乏明確、透明的解釋，而且未來政策走向也不明朗，這直接導(dǎo)致了非正規(guī)經(jīng)營的寬帶電話在地下飛速發(fā)展，市場魚龍混雜，經(jīng)常會(huì)侵害消費(fèi)者的利益。制訂合理有效的監(jiān)管措施，是寬帶電話市場健康發(fā)展的前提條件。
現(xiàn)階段對寬帶電話的管理并非無法可依。如果寬帶電話歸入電信新業(yè)務(wù)范疇，根據(jù)《電信條例》第九條第三款規(guī)定，運(yùn)用新技術(shù)試辦《電信業(yè)務(wù)分類目錄》未列出的新型電信業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)備案。因此，對寬帶電話業(yè)務(wù)實(shí)行的是備案管理制度。同時(shí)，考慮到寬帶電話業(yè)務(wù)是一種利用新技術(shù)、當(dāng)前處于試商用階段的電信新業(yè)務(wù)，用戶數(shù)量還比較小、對市場競爭影響還不明顯，因此實(shí)行備案管理也是可行的。
結(jié)合國外監(jiān)管實(shí)踐以及寬帶電話業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，從長遠(yuǎn)來看，對寬帶電話的監(jiān)管應(yīng)遵照以下總體原則：
1.依法監(jiān)管的原則。
依法監(jiān)管是電信監(jiān)管的一項(xiàng)基本原則，是題中應(yīng)有之義。之所以在此強(qiáng)調(diào)是因?yàn)橄駥拵щ娫掃@樣的新業(yè)務(wù)，其應(yīng)用對于電信產(chǎn)業(yè)和電信用戶都具有重要意義，因此要給予充分的制度空間讓其發(fā)展壯大。嚴(yán)格遵循依法監(jiān)管的原則，有助于管制部門克服“管制沖動(dòng)”。
2.技術(shù)中立原則。
從電信監(jiān)管的國際規(guī)則看，遵循技術(shù)中立的管制原則有助于促進(jìn)新技術(shù)的發(fā)展和新業(yè)務(wù)的應(yīng)用。寬帶電話是一種利用互聯(lián)網(wǎng)和IP技術(shù)開展的新業(yè)務(wù)提供模式，它的發(fā)展壯大有可能在一定程度上打破本地電話業(yè)務(wù)的壟斷、促進(jìn)電信業(yè)務(wù)市場的競爭。當(dāng)然，這種作用實(shí)際體現(xiàn)如何，還有待驗(yàn)證，但至少提供了一種可能性。
3.積極跟蹤原則。
當(dāng)前寬帶電話尚處于初級(jí)階段，鑒于對整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)的影響比較小，因此實(shí)行比較寬松的政策。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及，寬帶電話也可能會(huì)對現(xiàn)有的市場格局和市場秩序產(chǎn)生影響，也會(huì)帶來一些問題，比如用戶權(quán)益保障問題、安全問題、普遍服務(wù)問題等。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極跟蹤，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以調(diào)整監(jiān)管政策。畢竟，政策要服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會(huì)對政策施加反作用。
4.促進(jìn)電信用戶福利增長原則。
保護(hù)用戶利益是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的終極目標(biāo)，也是電信政策實(shí)施的首要立足點(diǎn)。如果寬帶電話的普及和發(fā)展能夠使用戶以更低的成本獲得更好的服務(wù)、擴(kuò)大用戶的選擇權(quán)，那么政府的監(jiān)管政策就應(yīng)是鼓勵(lì)和促進(jìn)其發(fā)展，而不是相反。
由于寬帶電話新業(yè)務(wù)的自身特點(diǎn)，也向電信監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)，在今后的監(jiān)管政策制訂中，尤其應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)方面的問題。
1.安全問題。
網(wǎng)絡(luò)和信息安全問題是當(dāng)前電信領(lǐng)域的一個(gè)重要問題。傳統(tǒng)電信運(yùn)營商提供電話服務(wù)，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建立電信網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測系統(tǒng)，對網(wǎng)絡(luò)和信息安全事件在公用電信網(wǎng)上傳播蔓延的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者也有義務(wù)配合電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)采集本網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，并按照電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求提供有關(guān)網(wǎng)絡(luò)與信息安全的相關(guān)資料。然而，對于寬帶電話提供者目前還缺乏此類具體的義務(wù)性規(guī)定。在美國，許多本地電話也正是抓住這一點(diǎn)要求州管理機(jī)構(gòu)對寬帶電話進(jìn)行管制。然而，正如FCC的凱文·馬丁所說：“公共安全和法律執(zhí)行不應(yīng)當(dāng)被看作一種阻擋其他廠商和傳統(tǒng)廠商競爭的工具。IP電話對新廠商進(jìn)入市場是個(gè)機(jī)會(huì)，其服務(wù)的出現(xiàn)是合理的，我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)。對公共安全和競爭問題應(yīng)該分別處理�！北M管如此，對于寬帶電話可能帶來的安全問題，仍然存在許多爭議。如何在寬帶電話業(yè)務(wù)領(lǐng)域保證網(wǎng)絡(luò)和信息安全，要在今后的政策制訂中加以考慮。
2.用戶權(quán)益保護(hù)問題。
一些寬帶運(yùn)營商嘗試在界定的用戶市場范圍（如本公司寬帶用戶）內(nèi)經(jīng)營寬帶電話業(yè)務(wù)，并已獲得進(jìn)展。在一些政府監(jiān)管相對薄弱的地方，出現(xiàn)了無電信經(jīng)營牌照、無相關(guān)網(wǎng)絡(luò)資源、無任何服務(wù)保障的公司經(jīng)營此項(xiàng)業(yè)務(wù)，還有一些運(yùn)營商的代理經(jīng)銷商也參與進(jìn)來。這些經(jīng)營者在獲取電話收入的同時(shí)對消費(fèi)者利益造成了損害。許多消費(fèi)者反映，某些寬帶電話業(yè)務(wù)售后服務(wù)非常差，出現(xiàn)問題無處申訴，這些都直接影響電信消費(fèi)市場的健康發(fā)展。
3.市場準(zhǔn)入和互聯(lián)問題。
IP電話是今后發(fā)展的方向。在市場啟動(dòng)初期，因?yàn)閷P電話的市場前景和服務(wù)質(zhì)量沒有準(zhǔn)確的預(yù)期，所以采用了發(fā)放試驗(yàn)牌照和逐個(gè)審批的限制性的市場準(zhǔn)入政策。獲得IP電話業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)的基本是在全國擁有骨干互聯(lián)網(wǎng)和接入資源的基礎(chǔ)電信運(yùn)營商，以保障用戶服務(wù)質(zhì)量和電話業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通。但在市場競爭方面，允許企業(yè)采取外置終端、預(yù)置號(hào)碼、發(fā)行IP電話卡等多種方式，初步形成了有效競爭的局面。具體到寬帶電話業(yè)務(wù)，今后如何管制要慎重考慮。從促進(jìn)市場競爭角度看，適當(dāng)放寬寬帶電話業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入門檻，將可能形成更加充分競爭的局面。而且，業(yè)務(wù)的互通程度也是寬帶電話今后更好發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。
4.普遍服務(wù)問題。
寬帶電話的出現(xiàn)以及快速發(fā)展，可能會(huì)對未來的電信普遍服務(wù)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。目前我國的電信普遍服務(wù)由幾家基礎(chǔ)電信運(yùn)營商來承擔(dān)。那些不屬于基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的寬帶運(yùn)營商提供寬帶電話，可能會(huì)分流傳統(tǒng)電話公司的業(yè)務(wù)收入。在美國，這也是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。有人建議IP電話用戶應(yīng)該通過其服務(wù)提供商交納普遍服務(wù)基金。但是也有不同的看法，例如FCC委員凱文·馬丁的觀點(diǎn)是，如果用戶通過PC使用IP電話就不必為普遍服務(wù)基金作貢獻(xiàn)，但如果使用了電話號(hào)碼，利用了PSTN，就應(yīng)當(dāng)付費(fèi)。是否要求這些寬帶電話公司承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，這是一個(gè)需要實(shí)踐來進(jìn)行判斷的問題。
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