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解碼VoIP監(jiān)管

信息產業(yè)部電信研究院 續(xù)俊旗 2005/07/22

　　面對VoIP對傳統(tǒng)電話業(yè)務帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，各國/地區(qū)在電信監(jiān)管政策上也面臨著一些焦點問題。對于VoIP的業(yè)務歸類、市場準入、號碼分配、互聯互通、普遍服務、服務質量與安全等敏感問題，各國/地區(qū)監(jiān)管政策都本著怎樣的立場和原則呢？

　　從國際上看，電信市場發(fā)達國家的監(jiān)管機構多年前就已開始注意到VoIP的發(fā)展趨勢。歐盟和美國為了不妨礙互聯網的發(fā)展，尚未對互聯網上提供的VoIP服務（或稱網絡電話服務）進行直接管制，但都表示將密切注意其發(fā)展，必要時將其納入電信業(yè)務管理；日本、中國香港及新加坡分別于1998年至2000年間將其納入電信業(yè)務，采取較為簡單的許可方式，并對VoIP實行“輕手管理”。

VoIP監(jiān)管原則

從國外實踐看，各國對VoIP的監(jiān)管多遵循以下的監(jiān)管理念。

　　1. 為了不會對電信市場的競爭機制和投資帶來扭曲，電信監(jiān)管機構應盡快明確對VoIP的監(jiān)管政策。但是，不宜在VoIP發(fā)展的初期階段，國際間尚未有明確規(guī)范、且未經過充分的討論與深思前，就提出不同于以往的全新監(jiān)管架構，因為這可能造成阻礙新服務的發(fā)展。

　　2. 貫徹鼓勵電信新技術、新業(yè)務發(fā)展的原則，如無正當理由，不限制其發(fā)展。政府應盡量創(chuàng)造條件，促進VoIP的發(fā)展。比如美國就將網絡電話服務看做是寬帶網絡上的一種應用，美國聯邦通信委員會（FCC）甚至期望網絡電話服務成為激勵寬帶網絡發(fā)展的殺手級應用（killer application），以推動寬帶網絡的布建與普及。

　　3. 網絡電話服務目前才剛開始起步，若現在就加諸太多限制規(guī)范，將抑制其發(fā)展，對消費者及整體電信產業(yè)而言均無益處。因此，宜在監(jiān)管架構容許范圍內維持一定的彈性與空間，以免阻礙此新服務的生機。

　　4. 由于技術永遠走在法規(guī)之前，故電信監(jiān)管機構切忌將過時的監(jiān)管架構直接套用在新的服務之上，從而阻礙服務的創(chuàng)新。

是否傳統(tǒng)電信服務？

　　這個問題涉及到對VoIP的界定，目前各國/地區(qū)對VoIP的定位有所不同。

　　按照中國臺灣省“交通主管部門”的電信政策咨詢文件，VoIP政策適用范圍為“第二類電信事業(yè)提供的網絡電話服務，并且與傳統(tǒng)公眾電話網絡互通”。若第二類電信事業(yè)提供之網絡電話服務未與傳統(tǒng)公眾電話網絡互通，則不納入適用范圍。

　　另外，如果電話的接入始于傳統(tǒng)電話網絡，終于傳統(tǒng)電話網絡，雖然其路由經過采用IP技術的骨干網絡，該電話仍將視為傳統(tǒng)電話服務，而非網絡電話服務，亦不在該文件討論范圍內。

　　加拿大審議的網絡電話服務范圍為：（1）使用符合北美編碼計劃（North American Numbering Plan; NANP）的電話號碼；（2）與公眾交換網絡（PSTN）互聯互通。Peer-to-peer（P2P）網絡電話服務是使用通信軟件，并經由因特網直接通話的，未與PSTN互聯，未使用符合NANP的電話號碼，所以P2P 網絡電話服務不在討論范圍內。

　　美國則認為，使用傳統(tǒng)電話號碼、但未與公眾交換網絡互連的peer-to-peer服務（例如：Pulver.com’s Free World Dialup service）是不需管制的信息服務。

VoIP的準入政策

　　目前大多數國家都對網絡電話經營持觀察態(tài)度，只有個別國家提出了明確的準入政策。

　　2005年2月21日，俄羅斯政府立法對IP電話服務提供商實行許可制，要求提供IP電話的公司申請許可證。

　　分析家認為，這一立法將使所謂的IP電話運營商的許可復雜化，是政府為保護大的國有公司，限制來自獨立的IP電話公司競爭的措施之一。因為這些獨立運營商正在蠶食原有運營商尤其是國有長途電話壟斷者OAO Rostelecom公司的市場份額。下一步，該國政府還將通過一系列法規(guī)來規(guī)范IP運營商與 Rostelecom的網絡連接。新的法律使獨立提供IP服務的運營商很難合法化，還有些運營商可能由此出局，而這些運營商在此前已經進行了大量的網絡投資，支付了大額稅款。

　　去年俄羅斯IP電話服務共有1.6億美元的收入，占全國電信市場的1%，其中小的地方運營商業(yè)務占93%，而大的國有固定電話運營商業(yè)務只占7%。VoIP使用戶享受到低于固定和移動服務的收費，甚至是免費。

VoIP的號碼分配

　　就技術及國際發(fā)展趨勢來看，給網絡電話服務提供者發(fā)放用戶號碼是無法阻擋的趨勢，但這種做法將對傳統(tǒng)電信運營商造成非常大的沖擊。

　　因此，監(jiān)管機構應當給傳統(tǒng)運營商一個緩沖期，讓這些經營者有所準備，找好應對之策。

　　目前國際上對于整合電信網絡與因特網編碼，只有日本直接核發(fā)E.164的電信用戶號碼給電信經營者以經營網絡電話服務。

　　日本政府于2003年開始核發(fā)以“050”為前綴的用戶號碼給Yahoo！BB公司提供VoIP服務，這家公司原是提供ADSL服務的ISP，因為NTT公司最早將FTTH（Fiber To The Home）作為其寬帶服務的重點而忽略了ADSL服務，加之Yahoo！BB采取低價促銷策略，因此自2001年中至2003年2月的一年半間成功吸引了超過200萬戶的ADSL用戶，并實現了損益平衡。Yahoo！BB以其龐大ADSL寬帶用戶為基礎，進一步推出了ADSL上的VoIP服務。由于日本電信業(yè)實行放松管制，而且Yahoo ！BB公司是寬帶網絡ADSL服務提供商（可自建ADSL用戶線），因而該公司獲得了網絡電話號碼的核配。這一配碼方式就號碼長度而言，和一般移動電話號碼一樣。如今在日本，“050”前綴支配號儼然已成為網絡電話的專屬配碼。其用戶可撥打免費的網內電話，以及話價約為傳統(tǒng)電話服務價格十分之一的跨網電話。這種新的服務模式有別于傳統(tǒng)上以長途、國際電話為主的VoIP服務，成為電信業(yè)界一種新的發(fā)展契機，有些國家在考慮吸收日本的經驗。

　　盡管各國號碼分配及管理方式不盡相同，但總體而言，各國都采用較為保守的方式。以日本為例，是采用國際電聯(ITU)對現行電話的統(tǒng)一編碼標準即E.164方式進行網絡電話的分配，僅將“050”前綴配給寬帶網絡用戶，且以一條線路一門號為原則。因此，日本當局并不擔心號碼不夠分配的問題。由于日本2003年才開始核發(fā)號碼，其效果如何尚待觀察。

VoIP的網絡互聯

　　網絡電話與傳統(tǒng)電話的互通在技術上是絕對可行的。從提高電信用戶的福利以及保障用戶享用各種創(chuàng)新服務的角度出發(fā)，網絡電話與傳統(tǒng)電話之間進行互通也是不可阻擋的趨勢。

　　大部分網絡電話的用戶都希望與傳統(tǒng)電話上的其他人互相通信，因此網絡電話的監(jiān)管政策必定要包含網絡電話與傳統(tǒng)電話之間進行互聯互通的議題。

　　各國/地區(qū)當前的網絡互聯政策可以作為未來網絡電話互聯的基礎。以中國臺灣為例，根據其《電信事業(yè)網絡互連管理辦法》規(guī)定，第一類電信事業(yè)不得拒絕第二類事業(yè)直接互連的要求。目前經臺灣省“交通主管部門”公布的第二類電信業(yè)務僅有語音單純轉售服務，并未將網絡電話服務納入公告范圍。不過，臺灣省“交通主管部門”擬將網絡電信作為第二類電信事業(yè)。因此，網絡電話經營者與第一類電信事業(yè)間的通信，其互聯收費和結算方案等基本原則可以依照該辦法第四十一條的規(guī)定，由相關運營商協商確定。

　　網絡電話服務的各種商業(yè)模式尚在初步發(fā)展階段，監(jiān)管機構不宜強力介入。由于傳統(tǒng)電話網絡間的互連結算費是以通話時間計價，但互聯網間的互聯費用是以分組交換包為計價基礎的，未來網絡電話與傳統(tǒng)電話的互聯與互聯費用的確定，將因誰是主要經營者及誰的網絡是主要的傳輸網絡等問題而更加復雜。因此監(jiān)管機構應密切觀察新的網絡互聯狀況，并謹記網絡互聯的爭議一定會發(fā)生。另外，電信監(jiān)管機構在介入處理網絡互聯費用時，應考慮雙方的補償是相稱的、合理的。

VoIP的普遍服務

　　寬帶電話的出現以及快速發(fā)展，可能會對未來的電信普遍服務結構產生影響，因此需要重新定義電信市場及管制架構的技術基礎。

　　目前我國的電信普遍服務由幾家基礎電信運營商來承擔。那些不屬于基礎電信運營商的寬帶運營商提供寬帶電話，可能會分流傳統(tǒng)電話公司的業(yè)務收入。在美國，這也是人們關注的焦點。有人建議IP電話用戶應該通過其服務提供商交納普遍服務基金。但是也有不同的看法，例如FCC委員凱文·馬丁的觀點是，如果用戶通過PC使用IP電話，就不必為普遍服務基金作貢獻；但如果使用了電話號碼，利用了PSTN，就應當付費。是否要求這些寬帶電話公司承擔普遍服務義務，這是一個需要實踐來進行判斷的問題。

　　美國《VoIP管制自由法(2004)》草案規(guī)定，希望保護或者不打破原有重要的國家政策目標如普遍服務和法律強制接入，要求VoIP提供商以某種形式繳納普遍服務基金。草案要求法案生效后給FCC 180天的時間提出選擇性的接入費和處理普遍服務費的辦法。草案也規(guī)定了有關911服務、為執(zhí)行法律而監(jiān)控電話、對喪失能力的人提供電話接入、改善技術的可靠性等條款。

　　根據中國臺灣省“交通主管部門”2001年12月27日的公告，經營語音單純轉售服務或網絡電話的第二類電信事業(yè)者為電信普遍服務承擔者，應按照有關規(guī)定分攤普遍服務費用。不過，也有豁免性規(guī)定。如根據其《電信普及服務管理辦法》第二十一條第三項規(guī)定，普遍服務分攤者如果其年度營業(yè)額未達到“電信總局”規(guī)定金額的，可以不分攤該年度的普遍服務費用。

VoIP的服務質量

　　目前網絡電話通話質量的國際標準尚未有明確的規(guī)范，所以暫時不宜貿然對網絡電話的通話質量做出明確規(guī)范，而是應密切觀察國際上的趨勢與進展，并及時做出反應。

　　VoIP經過的路由和網絡可能相當復雜，并且涉及到管轄權問題。例如一個網絡電話可能由許多經過不同路由的分組包交換傳遞至受話端，若部分分組包經過服務質量較差的線路從而影響到通話質量，究竟哪一個國家或經營者或網絡系統(tǒng)應該為此負責呢？這常常會引發(fā)爭議，甚至可能需要尋求國際合作才能解決。

　　雖然網絡電話服務是使用分組交換IP技術的電話服務，但由于網絡電話機在外表、感覺及使用上均與傳統(tǒng)電話機幾無二致，因此大部分的網絡電話服務使用者可能都有意或無意地期望網絡電話服務具有傳統(tǒng)PSTN電話服務的服務質量，因此提供網絡電話服務的經營者應明確告訴潛在的與現有的用戶其所提供的通話質量，并強調目前不應將網絡電話視為取代傳統(tǒng)PSTN電話的服務，不讓這些用戶對當前網絡電話的服務質量抱不切實際的期望。

　　從我國的情況看，一些寬帶運營商嘗試在界定的用戶市場范圍（如本公司寬帶用戶）內經營寬帶電話業(yè)務，并已獲得進展。在一些政府監(jiān)管相對薄弱的地方，甚至出現了無電信經營牌照、無相關網絡資源、無任何服務保障的公司經營此項業(yè)務，還有一些運營商的代理經銷商也參與進來。這些經營者在獲取電話收入的同時，造成了對消費者利益的損害。許多消費者反映，某些寬帶電話業(yè)務售后服務非常差，出現問題無處申訴，這些都直接影響電信消費市場的健康發(fā)展。

VoIP帶來的安全問題

　　如果網絡電話經營者一端的VoIP服務器不能將物理層的ADSL電路賬號及密碼查實核對，對網絡電話的用戶就無法進行實時監(jiān)控。

　　網絡和信息安全問題是當前電信領域的一個重要問題。傳統(tǒng)的電信運營商提供電話服務，電信監(jiān)管機構可以建立電信網絡安全監(jiān)測系統(tǒng)，對網絡信息安全事件在公用電信網上傳播蔓延的情況進行實時監(jiān)測。比如對于移動電話或者一般的市話，可以實時掌握其位置以及登記信息。

　　由于電信網絡和電信服務涉及到國家安全和信息安全問題，根據各國的國內法，電信經營者有義務協助執(zhí)行通信安全檢查，也有義務配合電信監(jiān)管機構采集本網的相關數據，并按照電信監(jiān)管機構的要求提供有關網絡與信息安全的相關資料。然而，對于寬帶電話提供者，目前還缺乏此類具體的義務性規(guī)定。

　　在美國，許多本地電話運營商也正是抓住這一點，要求州管理機構對寬帶電話進行管制。然而，正如FCC的凱文·馬丁所說：“公共安全和法律執(zhí)行不應當被看做是一種阻擋其他廠商和傳統(tǒng)廠商競爭的工具。IP電話對新廠商進入市場是個機會，其服務的出現是合理的，我們應當鼓勵。對公共安全和競爭問題應該分別處理�！北M管如此，對于寬帶電話可能帶來的安全問題，仍然存在許多爭議。

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