VoIP監(jiān)管問(wèn)題及政策思路思考
信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所 朱金周 2005/10/25
VoIP業(yè)務(wù)在全球呈現(xiàn)快速發(fā)展的勢(shì)頭，給傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)IDC調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前有10%的語(yǔ)音流量是經(jīng)由VoIP技術(shù)傳輸?shù)�。隨著對(duì)傳統(tǒng)語(yǔ)音業(yè)務(wù)分流量的不斷加大，VoIP的發(fā)展已經(jīng)受到各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的注意。但是截止到目前，全球范圍內(nèi)還沒(méi)有國(guó)家或地區(qū)針對(duì)VoIP制定出完善、全面的管制規(guī)則。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)也正在組織力量研究VoIP的業(yè)務(wù)發(fā)展和監(jiān)管問(wèn)題，并不斷從實(shí)踐上對(duì)此做出回答。
一、VoIP發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力
互聯(lián)網(wǎng)是電信業(yè)發(fā)展的引擎。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)撥打語(yǔ)音電話，已經(jīng)是一個(gè)不可阻擋的大趨勢(shì)。2004年，VoIP全球市場(chǎng)價(jià)值比上年增加了78%，到2006年，有望達(dá)到911億美元。而要對(duì)VoIP進(jìn)行監(jiān)管，首先要正確認(rèn)識(shí)監(jiān)管對(duì)象，因此研究VoIP的推動(dòng)力成為監(jiān)管的重要前提。
1．技術(shù)創(chuàng)新
VoIP是一種運(yùn)行在IP網(wǎng)絡(luò)層上的語(yǔ)音通訊應(yīng)用。技術(shù)創(chuàng)新是VoIP可持續(xù)發(fā)展的第一推動(dòng)力。1995年，以色列VocalTee公司研制出可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)打長(zhǎng)途電話的軟件“InternetPhone”，但當(dāng)時(shí)還有許多技術(shù)問(wèn)題沒(méi)有解決，所以等到IP電話技術(shù)成熟，并作為一項(xiàng)新型電話業(yè)務(wù)在全世界迅速展開(kāi)已經(jīng)是在2000年以后了。而且隨著VoIP走向成熟，技術(shù)創(chuàng)新也層出不窮，除了話音郵件、呼叫等待、高速接入服務(wù)、可視電話等新應(yīng)用以外，普通電話也被賦予了IP功能。傳統(tǒng)電話的通信主導(dǎo)地位正在被顛覆。
2．國(guó)際組織
VoIP是互聯(lián)網(wǎng)的重要應(yīng)用之一，國(guó)際組織對(duì)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展非常重視。國(guó)際電聯(lián)（ITU），世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO），世界貿(mào)易組織（WTO），都曾專門(mén)研究過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展問(wèn)題，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展發(fā)揮了很大作用。2003年12月，聯(lián)合國(guó)召開(kāi)世界信息社會(huì)高峰會(huì)議（WSIS），并責(zé)成聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南組建互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG），從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展歷史上來(lái)看是史無(wú)前例的。VoIP也是WSIS研究和討論的重點(diǎn)之一。安南認(rèn)為“為了管理、改進(jìn)和保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)在我們生活中的存在，要求我們具有的創(chuàng)造力應(yīng)絕不少于那些創(chuàng)造了互聯(lián)網(wǎng)的人們”。
3．供給推動(dòng)
任何技術(shù)變遷及應(yīng)用都伴隨著市場(chǎng)格局的變化甚至重組。VoIP可以在沒(méi)有專屬網(wǎng)絡(luò)的情況下，很容易構(gòu)建自己的VoIP網(wǎng)絡(luò)，因此，市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻較低。當(dāng)前，技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、運(yùn)營(yíng)商的融合已成為一種發(fā)展趨勢(shì)，而VoIP的發(fā)展正為電信、廣電和計(jì)算機(jī)三網(wǎng)融合創(chuàng)造了新的平臺(tái)。面對(duì)VoIP不斷分流傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)，即使曾經(jīng)堅(jiān)決防御VoIP的傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商也不得不加強(qiáng)IP電話網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。目前，全球眾多電信運(yùn)營(yíng)商都已經(jīng)將VoIP作為戰(zhàn)略業(yè)務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。
4．需求拉動(dòng)
VoIP的最大優(yōu)勢(shì)是資費(fèi)較低甚至免費(fèi)，同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，也能生成多種增值業(yè)務(wù)。因此，無(wú)論是對(duì)企業(yè)用戶還是個(gè)人用戶都具有極大的吸引力。2004年，我國(guó)寬帶用戶突破2390萬(wàn)戶，這給基于寬帶普及和固定語(yǔ)音電話網(wǎng)絡(luò)升級(jí)之上的VoIP業(yè)務(wù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，如火如荼的城域網(wǎng)建設(shè)也給VoIP帶來(lái)了更大的市場(chǎng)。消費(fèi)者尤其是企業(yè)用戶為了降低電信消費(fèi)支出以及綜合利用寬帶業(yè)務(wù)，也對(duì)VoIP青睞有加，這也是IP
PBX不斷發(fā)展的原因所在。
二、VoIP監(jiān)管影響因素
鑒于VoIP強(qiáng)大的發(fā)展驅(qū)動(dòng)力，開(kāi)放VoIP業(yè)務(wù)是大勢(shì)所趨。即使為了兌現(xiàn)我國(guó)加入WTO的承諾，我國(guó)也要開(kāi)放VoIP市場(chǎng)。但是，如何開(kāi)放、什么時(shí)候開(kāi)放、開(kāi)放到什么程度以及對(duì)VoIP如何監(jiān)管是一個(gè)涉及面廣、難度較大的問(wèn)題，因此需要全面權(quán)衡、綜合考慮各種影響因素。
1．技術(shù)特征
基于互聯(lián)網(wǎng)的信息服務(wù)不同于基于電信網(wǎng)的信息服務(wù)。VoIP不同于傳統(tǒng)電話，首先是因?yàn)槠渚哂胁煌募夹g(shù)特征。前者是基于SIP協(xié)議，而SIP協(xié)議來(lái)源于IETF（計(jì)算機(jī)行業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)，推崇盡力而為，免費(fèi)服務(wù)，自我控制；后者基于ITU-T標(biāo)準(zhǔn)，其立足點(diǎn)與出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)服務(wù)和集中控制。我們知道，VoIP包括多種接入方式、傳輸路徑和主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商，因此有多種技術(shù)組合。顯然，不同的組合方式由于技術(shù)特征不同，需要監(jiān)管的力度也不一樣。因此，我們必須區(qū)分哪些是基于IETF標(biāo)準(zhǔn)，哪些是基于ITU-T標(biāo)準(zhǔn)。
綜合目前全球VoIP發(fā)展現(xiàn)狀，我們可以把VoIP接入方式分為PC-PC，PC-Phone，Phone-PC等（PC-Phone-PC、Phone-PC-Phone是后兩種模式的變型）；傳輸路徑可以是Web、Cable、DSL、FTTH等；而運(yùn)營(yíng)主體可以分為無(wú)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)提供商、有線電視提供商、電信運(yùn)營(yíng)商等等。我國(guó)2003年2月公布的《電信業(yè)務(wù)分類目錄》中，明確地將IP電話業(yè)務(wù)列入基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行嚴(yán)格管制，這就使得傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商在IP電話領(lǐng)域保持了優(yōu)勢(shì)�；ヂ�(lián)網(wǎng)提供商經(jīng)營(yíng)VoIP，各國(guó)監(jiān)管情況卻大不同相同，但開(kāi)放是個(gè)大趨勢(shì)。
2．經(jīng)濟(jì)因素
我國(guó)電信業(yè)經(jīng)過(guò)20多年的快速發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。總體上，VoIP對(duì)于基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商將造成很大沖擊。但是不同的接入方式對(duì)于電信市場(chǎng)的影響并不完全一樣：基于PSTN的IP電話和基于寬帶接入+IP網(wǎng)絡(luò)的PC-Phone業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)上旁路了現(xiàn)有的電信交換網(wǎng)絡(luò)，隨著寬帶接入的普及以及包月制資費(fèi)方的存在，使VoIP成為事實(shí)上的“免費(fèi)”業(yè)務(wù)，所有這些都將對(duì)傳統(tǒng)電話造成很大沖擊。我國(guó)IP電話對(duì)傳統(tǒng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)分流非常明顯。IP電話通話時(shí)常占長(zhǎng)話比重從2002年的37.17%上升到2004年的45.97%，同時(shí)造成ARPU值大幅度降低，2003和2004年ARPU值分別比上年同比下降7%和10%。此外，我國(guó)基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商都屬于國(guó)資委控股企業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任重大。國(guó)外亦如此，為保護(hù)國(guó)有公司不受VoIP影響，俄羅斯政府甚至立法對(duì)IP電話服務(wù)提供商實(shí)行許可制。
3．市場(chǎng)因素
VoIP是一個(gè)新興市場(chǎng)，基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。沒(méi)有基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商的合作，VoIP顯然是不可能發(fā)展起來(lái)的。而基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商對(duì)于VoIP的態(tài)度前后并不一致。按照國(guó)際慣例，本來(lái)需要進(jìn)行網(wǎng)間結(jié)算的互聯(lián)互通，現(xiàn)在卻由一方承擔(dān)全部通信成本，顯然不利于互聯(lián)互通�，F(xiàn)在VoIP還沒(méi)有放開(kāi)，如果放開(kāi)之后，傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商設(shè)置市場(chǎng)障礙是完全可能的。VoIP與傳統(tǒng)電話互聯(lián)互通在技術(shù)上不成問(wèn)題。但是由于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)之間的互聯(lián)結(jié)算費(fèi)是以通話時(shí)間計(jì)價(jià)，而互聯(lián)網(wǎng)之間的互聯(lián)費(fèi)用是以分組交換包為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)的，VoIP電話與傳統(tǒng)電話的互聯(lián)與互聯(lián)費(fèi)用的確定，將因誰(shuí)是主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商以及誰(shuí)的網(wǎng)絡(luò)是主要的傳輸網(wǎng)絡(luò)等問(wèn)題更加復(fù)雜。
4．安全因素
網(wǎng)絡(luò)安全一直是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的瓶頸，VoIP也備受安全問(wèn)題困擾。網(wǎng)絡(luò)病毒（如蠕蟲(chóng)）越來(lái)越多，互動(dòng)性下載工具（如BT）泛濫，前者會(huì)造成安全攻擊問(wèn)題（如Pharming）；后者會(huì)造成各類網(wǎng)絡(luò)端口堵塞（如Clipping），這些都嚴(yán)重影響VoIP安全和質(zhì)量。出于安全方面的考慮，有許多企業(yè)在是否部署VoIP上仍持觀望態(tài)度。即使是已經(jīng)使用了VoIP的企業(yè)用戶，也不得不花費(fèi)大量的時(shí)間和精力填補(bǔ)安全漏洞。普通消費(fèi)者同樣擔(dān)心安全問(wèn)題。因此，安全問(wèn)題是行業(yè)監(jiān)管非常重要的內(nèi)容。
5．政策因素
促進(jìn)VoIP的發(fā)展是行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任，但是堅(jiān)持傳統(tǒng)的政策目標(biāo)，尤其是普遍服務(wù)、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等政策目標(biāo)是對(duì)VoIP進(jìn)行監(jiān)管不得不考慮的問(wèn)題。美國(guó)《VoIP管制自由法（2004）》（草案）規(guī)定，希望保護(hù)或者不打破原有重要的國(guó)家政策目標(biāo)如普遍服務(wù)和法律強(qiáng)制接入，要求VoIP提供商以某種形式繳納普遍服務(wù)基金。草案也規(guī)定了有關(guān)911服務(wù)、為執(zhí)行法律而監(jiān)控電話、對(duì)喪失能力的人提供電話接入、改善技術(shù)的可靠性等等條款。但臺(tái)灣《電信普及服務(wù)管理辦法》對(duì)VoIP提供商規(guī)定了豁免性條款。
三、VoIP監(jiān)管政策趨勢(shì)
與全球趨勢(shì)一樣，VoIP在我國(guó)也將獲得較快發(fā)展。根據(jù)IDC的預(yù)測(cè)，到2008年我國(guó)VoIP市場(chǎng)將會(huì)從2003年的33.6億美元增長(zhǎng)到56億美元，年增長(zhǎng)率為12%。但監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)疑是一個(gè)非常重要的變量。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策和措施是影響VoIP業(yè)務(wù)發(fā)展的引導(dǎo)力量。我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)對(duì)VoIP的“管理、改進(jìn)和保護(hù)”。
1．堅(jiān)持制度創(chuàng)新原則。互聯(lián)網(wǎng)具有不同于電信的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)特征，因此，不能照搬傳統(tǒng)的電信監(jiān)管手段對(duì)VoIP進(jìn)行監(jiān)管。這也是聯(lián)合國(guó)提出互聯(lián)網(wǎng)“治理”而不是“監(jiān)管”的深層含義。更進(jìn)一步講，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)也不能把監(jiān)管架構(gòu)直接套用于VoIP，以免阻礙新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的發(fā)展。實(shí)際上，鑒于提供VoIP業(yè)務(wù)的不同主體所屬行業(yè)不同，必須擴(kuò)大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，以促進(jìn)三網(wǎng)融合。
2．鼓勵(lì)VoIP技術(shù)創(chuàng)新。在市場(chǎng)應(yīng)用環(huán)境已經(jīng)比較成熟的情況下，政府應(yīng)從市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面為VoIP創(chuàng)造良好的發(fā)展條件。美國(guó)就將VoIP看作是寬帶網(wǎng)絡(luò)的一種應(yīng)用，F(xiàn)CC甚至期望VoIP成為激勵(lì)寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的關(guān)鍵應(yīng)用（Killerapplication），以推動(dòng)寬帶網(wǎng)絡(luò)的普及化。任何對(duì)VoIP的監(jiān)管都不應(yīng)該損害企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，企業(yè)在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中為了互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展發(fā)揮著并且應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。
3．遵循審慎監(jiān)管原則。即使到今天，各國(guó)或地區(qū)政府對(duì)VoIP也幾乎并沒(méi)有明確規(guī)范。因此，對(duì)VoIP的監(jiān)管必須慎重，要經(jīng)過(guò)充分論證。鑒于VoIP具有不同的業(yè)務(wù)模式，可以根據(jù)不同模式和市場(chǎng)成熟程度選擇不同的監(jiān)管方式和手段，對(duì)于類似傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)的VoIP比照傳統(tǒng)電話進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于純粹的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)只進(jìn)行事后監(jiān)管。
但是，互聯(lián)網(wǎng)是跨國(guó)界的，必然涉及到國(guó)家安全和國(guó)家利益問(wèn)題，我國(guó)行業(yè)主管部門(mén)需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極參與全球VoIP相關(guān)研究和標(biāo)準(zhǔn)制定；還要深入研究市場(chǎng)準(zhǔn)入、互聯(lián)互通、ENUM和網(wǎng)絡(luò)安全等政策和技術(shù)問(wèn)題，為通過(guò)監(jiān)管促進(jìn)VoIP健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
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